引言
回顾收储房政策的发展，在2022年起就有多个城市发文公开收购商品房作为保障性租赁房、安置房。自2023年1月开始我国收储房政策内容逐步深化和细化，从试点探索到全面推广，再到深化改革和明确目标，政策目标愈发清晰。总共经历了萌芽及试点，制度研究、建设与细化，战略明确与全面实施这三个阶段。
1.萌芽及试点阶段（2022年-2023年）
2022年收储房政策萌芽初显，曾有多个城市发文提出公开收购商品房或商品住房，用作保障性租赁住房、安置房等，例如温州市鹿城区国企曾多次发布《关于收购筹集保障性租赁住房房源的通告》，以公开收购方式筹集保障性租赁住房；济南市国资委官网于2022年9月7日发布《收购存量房源助力租赁市场——集团公开采购社会优质存量房作为租赁储备房源》等。
2023年1月起，政策进入了试点阶段，中国人民银行印发了《关于开展租赁住房贷款支持计划试点有关事宜的通知》，设立了额度为1000亿元的租赁住房贷款支持计划，采取“先贷后借”的直达机制，按季度发放。选择了重庆、济南、郑州、长春、成都、福州、青岛、天津8个城市先行先试，探索市场化批量收购存量住房，扩大租赁住房供给。
2.制度研究、建设与细化阶段（2024年初-2024年7月）
在制度研究、细化与建设阶段，明确了支持性贷款资金规模，政策从局部地区试点转向全国县级以上城市推广，强调了“三规范”“三合适”，政策支持力度得到了加强。
2024年4月30日政治局会议正式提出统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施。正式提出新一轮“去库存”命题。
2024年5月17日，国务院政策例行吹风会中提到，央行拟设立3000亿元保障性住房再贷款，利率1.75%，期限1年，统筹考虑政策衔接，将之前的1000亿元租赁住房贷款支持计划并入保障性住房再贷款政策中管理，将在全国范围全面推广。鼓励引导金融机构按照市场化、法治化原则，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房，预计将带动银行贷款5000亿元。所收购的商品房严格限定为房地产企业已建成未出售的商品房，对不同所有制房地产企业一视同仁。自此保障性住房再贷款支持的收购标的由商品住房扩大到商品房，用途由租赁扩大到可租可售。截至6月末金融机构发放的租赁住房贷款余额为247亿元，租赁住房贷款支持计划余额为121亿元。
2024年6月7日，国务院常务会议提到，要充分认识房地产市场供求关系的新变化，顺应人民群众对优质住房的新期待，着力推动已出台政策措施落地见效，继续研究储备新的去库存、稳市场政策措施。对于存量房产、土地的消化、盘活等工作既要解放思想、拓宽思路，又要稳妥把握、扎实推进。要加快构建房地产发展新模式，完善“市场+保障”住房供应体系，改革相关基础性制度，促进房地产市场平稳健康发展。
2024年6月12日，央行召开保障性住房再贷款工作推进会，提出设立保障性住房再贷款，鼓励引导金融机构按照市场化、法治化原则，支持地方国有企业以合理价格收购已建成存量商品房用作保障性住房配售或租赁，是金融部门落实中共中央政治局关于统筹消化存量房产和优化增量住房、推动构建房地产发展新模式的重要举措，有利于通过市场化方式加快推动存量商品房去库存，加大保障性住房供给，助力保交房及“白名单”机制。
中国人民银行行长潘功胜建议：“确定1-2家具有较强专业化运营能力的地方国企作为收购主体，建立项目筛选、购买和分配等环节制度，严格规范化运营，在地方权限内安排适当的财税政策支持，动态掌握保障性住房配售和配租的需求，指导收购主体市场化选择收购对象和合作银行，加强对收购主体贷款资金和房企出售所得资金的用途监管，督促其遵循法律规定和协议约定。”
2024年6月20日，住房城乡建设部召开收购已建成存量商品房用作保障性住房工作视频会议。提出“推动县级以上城市有力有序有效开展收购已建成存量商品房用作保障性住房工作”，政策目标愈发明晰。存量房收储支持范围由扩大到县级市。同时强调，要坚持规范实施，防范各类风险，做到收购主体规范、收购过程规范、配售配租规范，做到收购的已建成存量商品房户型面积合适、价格合适、位置合适。
3.战略明确与全面实施阶段（2024年7月开始）
政策在全面深化改革的框架下，政策目标和执行路径得到了进一步的明确和强化，标志着政策从规划阶段转向全面落地实施。
2024年7月21日二十届三中全会发布《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求”。
2024年7月30日，政治局会议提出“坚持消化存量与优化增量相结合，积极支持收购存量商品房用作保障性住房”，政策表述更明确，路径和目标更清晰。
2024年下半年或将是“收储”政策落地关键期。
截至2024年8月13日，已经至少有60个城市或地区提出要收购商品房作为保障性住房，其中绝大多数城市和地区仍处于计划、筹备阶段，部分公布了具体的收购方案，整体推进较为缓慢。我们选取了24个出台了具体收购方案的城市作为例子，判断各城市或地区收储房源的标准。收购房源大多是整栋、现房、小户型、满足一定地理位置要求，由地方国企以成本价加少许利润加点的价格收购，配租为主、配售为辅。
1.房源形态——偏好整栋现房（整栋住宅和公寓）
优先选取整栋或整单元未售、可实现封闭管理的楼栋或整院，主要为商品住宅和公寓。洛阳还额外提出优先购买收购区域内的通过清算后的问题楼盘及拖欠相关税费的楼盘，解决历史遗留问题。大部分城市主要收储对象是现房以及少量纳入“保交楼”项目或一年内能够交付的期房，部分城市收储二手房促进地产“以旧换新”。
2.房源用途——配租为主，配售为辅
由于保障性住房的特性，面向的主要是新市民和青年人，这部分群体通常有住房需求，但是购房能力有限，目前大多数地区将收储房用作配租型保障房，部分地区配租与配售相结合，衡水和南阳目前的收储政策仅将收储房用作配售房，广州增城较为特殊，将收储房用作保障性安置房。
3.房源面积——收购房源以小户型为主
房源大多为120平方米以下的住宅和公寓（考虑到当下新市民和青年人的住房需求和偏好来看，以100平方米以下的小户型为主，大约占70%），深圳作为继广州增城特定项目下的“以购代建”之后首个在全市范围内展开收储工作的一线城市，将房屋面积上限设置的面积相对较低为65平方米，大理规定房屋建筑面积上限较高为144平方米。佛山、烟台、威海等地区根据配租和配售分别规定房源建筑面积，转为保障性租赁住房通常规定在70平方米及以下；转为配售型保障性住房的面积各地区规划有所不同，下限从50-90平方米不等，上限通常为120平方米。
4.收购价格——成本价+少许利润加点
由于保障性住房的租售价格都相对比较低，随之收购价格会更低，普遍以同地段保障性住房重置价格为参考上限（即土地划拨成本+建安成本+不超过5%的利润）。重庆给出了更加具体计算公式。也有部分城市采用了直接打折收购的做法，折扣一般为6-8折。
5.房源位置和条件——位于中心区域、交通便利、基础设施配套完善、产权明晰可交易、项目验收备案证明等手续齐全等
对于收购方来讲，已经本着“保本微利”的原则收购和运营，为了能够保本运营肯定要考虑到房屋需求的问题，所以相对优越的地理位置和完善的配套设施能够显著提高房源的吸引力，从而推动配租和配售的成功率。比如洛阳、南阳、郑州等地要求在中心城范围内，杭州临安、泸州、昆明等地还对配套车位有一定要求。
6.收购主体——市属、区属国企
与“517楼市新政”保持一致，地方国企是主要收购主体。这样做法的好处是地方国企更容易因城制宜，结合当地的具体形势提供更合适的收购和运营方案。
7.资金来源——自筹资金+银行贷款+政府补贴
以作为试点城市的郑州为例，2021年下半年至2024年5月22日，城发安居在郑州市区范围内累计收购了10.6万间房源，总建筑面积428万平方米，共计支付交易金额338亿元，平均收购成本7897.2元/平方米，低于市场价。资金来源主要有三条渠道：
一是郑州制定国企郑州城发集团子公司郑州城发安居的自有资金（20%）。自有资金又被城发安居内部称为资本金，这部分资金并非来自地方财政，而是靠郑州城发集团自筹。
二是项目配套融资（80%），城发安居的项目配套融资全部来自于银行贷款。截至2024年5月，城发安居已经获得、、、、邮政储蓄银行等多家大型银行授信，年化利率普遍在3%左右，贷款期限一般在25年到30年。
三是政府的收购补贴和贴息。郑州市政府对收储存量房按照200元/平方米进行补贴。截至2024年5月城发安居已经收购428万平方米，应得的收购补贴为8.56亿元；郑州市政府对收购存量房融资按年化利率2%进行贴息，从第二年开始，连续贴息十年。
结合其他地区收储方案来看，在设立1000亿元“租赁住房贷款支持计划”和3000亿元“保障性住房再贷款”之前，济南等城市的主要资金来源为自筹。此后，资金来源以银行专项贷款为主，衢州江山市还鼓励国企以发行债券的形式筹措收购资金。
目前的收储方案主要还集中在收购商品房的钱从哪来、配租配售价格如何敲定、收购多少量、房源怎么找等问题上，但这不是单纯的资金来源、资源力度问题，其中还面临多方搏弈。主要存在资金压力大、配售型保障房价格难定、按需收购量难定、标的房源难找四个难点。
一是资金压力大。一方面存在收购用的资金来源问题。众所周知，房地产行业陷入阵痛后，土地市场行情也并不乐观，地方政府也有财务压力，3000亿的保障性住房再贷款远远不够，要想更好推进收储工作，新的举措（金融工具）或需要及时出台。
另一方面存在配租型保障房运营资金压力问题。以郑州为例，在郑州市房价与高峰期相比接近砍半的情况下，若政府补贴能够到位，租金收益率能够覆盖融资成本和运营成本，年化租金收益率在3%左右，整体运营“保本微利”。对于长三角和珠三角地区来说长房价虽然也会有不同程度的下降，但幅度不会有郑州这么大，在租金收益率方面很难达到郑州这样的水平。
目前大部分城市的租金回报率仅在2%左右，收购商品房用作租赁型保障房，需要财政贴息或折价收购，即便使用再贷款这样的低成本资金，考虑到运营、人力等成本，地方国企要在保租房运营阶段平衡收支也不是简单事情，若要维持“保本微利”运营，地方政府仍然需要给予一定的贴息及运营补助。目前除了郑州，其他大部分城市尚未提供地方补贴相关标准，不确定性因素较大。
配租型保障房还存在着资金回笼慢的问题。根据公开报道，郑州城发安居还表示前期收储的项目，基本均用作人才公寓出租，因为租金低，回款慢，对收储方的资金占用压力大。后续将逐渐增加配售型保障性住房，收储后寻求对外出售，快速回笼资金。可以看出即使凭借租赁能够在运营上形成“保本微利”，但是较慢的资金回笼速度依旧会使收储企业承压。
二是配售型保障房价格难定。根据政策要求，“收储”要按照市场化原则运作，保障性住房要遵循“保本微利”原则。与商品房建设不同，保障房建设用地通常采用土地划拨模式，其土地成本多为安置补偿支出，会明显低于商品房建设用地采用的“招拍挂”模式。在不新增地方隐性债务且“保本微利”的情况下，收购商品房用作配售型保障房则需要折价收购。参考西安、福州等地配售型保障房的价格是同区域商品房价格的5-6折，如果要资金平衡，收购的价格可能要更低。若定价低于市场价，仅达到商品房的5折，房企通常不愿接受。
收购出险企业的存量商品房是解决价格问题的一种出路。面对债务集中到期带来的压力，出险房企的债权人可以通过法律诉讼程序对资产进行拍卖，如果以大宗收购的方式处理资产，资产价值可能会大幅缩水至5折以下。通过参与收储政策，多方协商的方式尽早处置资产，对于部分出险企业来说一条更好的出路，同时也能解决收购主体定价难的问题。以深圳为例，深圳制定的收购主体安居集团选择的收购对象主要是存在保交房压力、债务压力和资金链压力的项目，因此收购的价格应该是成本价或者是“白菜价”。不过出险企业的部分项目或有一些问题，按照目前较为严格的收购标准，能够选取的符合标准的项目也比较有限。
三是按需收购量难定。按需收购意味着地方政府必须精确把握市场需求，细致梳理各个区域保障性住房的需求现状以及现有存量商品房的具体情况，以便合理筛选适合转化为保障性住房的商品房资源，并提前锁定相应需求。量怎么定、房屋范围如何定、收购房屋有什么用途、与新建保障房之间如何平衡等问题都将成为政府需要考虑的问题。在一些房企库存压力大、出售意愿强的城市，保障房需求却相对有限，收储规模可能不大；反之，在保障房需求强烈的城市，房企折价出售存量房的意愿又相对较低。因此，如何合理匹配供需，收储政策实施过程中需要解决的问题。
四是标的房源难找。目前来看，存量房适合作为保障房的标的或较为难找。虽然有洛阳优先购买收购区域内的通过清算后的问题楼盘及拖欠相关税费的楼盘，解决历史遗留问题的例子。但是，各地的收储标准整体较高，大多为现房、整栋、产权完整、设施配套齐全等条件，决定了很多房源将被拦在收储范围之外。同时，开发商愿意低价卖给收储国企的意愿较低，政府、开发商、收储方，三方的利益很难达成一致。